8月10日住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》，提出“城市更新不得大拆大建”，并指明“原则上拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”，这无疑是给近年如火如荼的“城市更新热”踩了一个“急刹车”。
        城市更新，是实现土地资源的节约集约利用的一种方式，但如何改变城市更新中“重地产、轻产业、弱民生”等不良现象，说到底，核心还是如何盘活低效用地。

        低效用地盘活是提升用地效率、推动产业升级、优化城市空间的重要抓手。

        一方面，我国建设用地的供应紧张且土地粗放利用情况严重，盘活存量低效用地成为现实之选。2017年中央提出国土开发强度的约束性指标，至2030年开发强度不超过4.62%，而2015年已达到4.02%，这意味着2016年之后的15年间可供利用的净增量非常有限。

        另一方面，我国传统产业比重过高，处于全球价值链中低端水平，新兴产业发展需要足够的空间。现实中，存在着一些拿地未开发、规划不合理、环保赶不上甚至已经因经营不善而闲置的“僵尸用地”，成为城市“腾笼换鸟”的痛点、堵点。

据统计，上海市经过两轮土地减量化三年行动，共盘活建设用地73.8平方公里，净增建设用地占比从2015年的90%下降到2020年的40%以下，为传统产业升级、优质项目落地、城市空间的优化“腾”出了巨大的可利用空间。

（图1/国有建设用地供应总面积减缓，且工业用地占比低）

趋势一：从顶层设计到落地指导，政策不断完善。

        城市更新被纳入国家“十四五”规划，各地区也在城市规划上加大对低效用地盘活方面的支持。上海市构建“1+N”政策体系，明确在用地性质、用地出让、奖励补贴等方面的操作细则，提出鼓励住宅类用地转为商业用地，禁止非住宅用地转为住宅用地，鼓励发展租赁住房、产业；深圳市2021年发布《深圳经济特区城市更新条例》，成为我国首个针对城市更新进行立法的城市，并提出“十四五”期间整备改造100平方公里产业空间的目标。

趋势二：从重地产到重产业，产业属性不断强化。

        与棚改、旧改、城市更新等相比，低效用地盘活在概念上更加强调产业属性，改造对象针对国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地、“退二进三”产业用地以及老城区、城中村、棚户区、老工业区等。其中产业用地的盘活是核心，目前主要包括工改工和工改产两大类。“工改工”即是在原有产业基础上做提升或者升级新的产业，“工改产”是对原有项目进行产业和功能的重新定位，如江阴海澜集团对原江阴市新桥针织绒工厂用地盘活、顺德容桂镇对将传统家电及机械产业清退后引入人工智能和芯片制造、北京首钢旧厂房改造成为冬奥会场地等，都是围绕产业来做文章。

模式一：政府主导开发模式

        政府主导开发模式能充分发挥政府主导作用，通过政府收储、政府租赁、综合整治等方式实现低效用地的盘活。代表案例如深圳深业上城，由深圳国资委所属深业集团打造，通过收购原土地使用权人赛格日立的旧厂房，以拆除重建方式进行整体打造，四年时间实现将原高能耗、高污染的工业产业升级为高增值的总部经济产业，成为深圳城市更新的典型案例。另一种成本相对较小的方式是政府租赁，通过整体收租方式，租赁原厂房进行重新改造，既保留工业遗存资源，高效利用了工业空间，又极大地节约了开发成本。

模式二：市场主导开发模式

        市场主导开发模式主要包括企业或村集体自改、企业收购或引入市场主体联合改造等四种路径盘活低效用地。代表案例如中山市张家边企业旧厂房改造项目，由公司自行改造，清退低效能企业导入高新技术企业并搭建孵化器、众创空间，是广东省“工改产”典型案例。另外，同类型企业收购改造也是目前常见的改造模式，如上汽大通收购重组无锡汽车公司，改造成为以汽车制造研发为核心的汽车研究院。

        市场主导开发模式相对而言产业属性更强，且能适应市场化发展的需要，但对于开发主体的资金实力、运营能力要求较高，且存在与原土地使用权人的利益协调难度更大等问题。

模式三：政企合作开发模式

        政府与市场合作开发模式目前主要包括毛地出让和土地整理两种模式，主要为拆除重建类项目，但随着对大拆大建类项目的限制，政企合作模式有望向部分改造、微改造领域延伸。代表案例如佛山（顺德）万洋众创城，前身是上世纪90年代建设村级工业园，产业形态低端，产出效益低，安全隐患大，2019年由万洋集团拍得三期地块共709亩，建设万洋众创城，重点引进环保型、高产出型、智能型的优质企业，发展数字化装备产业，实现产业升级。

政企合作开发模式有利于风险共担、利益共享，但仍然存在协调难度大的困境，且对企业开发实力具有一定门槛。

结语

       麦哲认为：在国家政策、产业升级、供地紧张等因素下，低效用地盘活已经成为各大中城市不可忽略的重要课题。对低效用地的再开发必须解决好做什么、谁来做、怎样做的问题，一方面通过科学合理的城市与产业规划形成上位指引，另一方面通过制定灵活的开发模式实现多方利益共享，同时还要做好改造方式、资源导入、招商运营等实现改造后的有序运行。

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