麦哲观点
【麦哲观点】产业平台公司创新路径的思考
时间：2022-02-09
麦/哲/观/点
MCKTURE
产业平台公司已成为各级政府推动产业发展的核心主体，但是在发展过程中累积了体制机制不完善、战略定位不清晰以及专业化程度低等诸多问题，在对平台公司投融资行为持续收紧的 政策 环境和百年未有之大变局的新形势下，产业平台公司迫切需要顺势而为，创新发展。
一、产业平台公司已成为各级政府推动产业发展的核心主体
推动经济持续健康增长已经成为各级政府的核心职能之一，产业发展是经济增长的核心组成部分，没有好的产业，就不可能有高质量的经济，政府通过什么主体来推动和引导产业和经济的高质量发展，产业平台公司当仁不让成为政府产业发展的核心主体。
特别是最近几年，各级政府平台公司改革纵深推进全面提速，多项政策方案接连出台，作为省、市及产业园区等各级政府管理单位发挥政府经济发展功能的重要载体，在国资国企改革和投融资管理体制改革的大背景下，市场化创新转型十分迫切。各级政府的平台公司的核心职能由原来的投融资平台、基础建设、公共服务、区域开发等逐步增加了产业开发、产业招商、产业运营、产业投资等的产业发展职能，因此推动平台公司的高质量转型发展亦是引导各级政府优化经济和产业布局的重要抓手。
产业平台公司作为一类特殊的国有企业，具有平台公司的一般性行业特征，现有一些运营管理模式已经无法适应新环境、新经济周期的发展。在债务压力、市场竞争压力和改革压力的多重影响下，推动产业平台公司创新发展为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化职能，支持开发区基础设施建设和产业发展，成为大势所趋。
二、产业平台公司发展的三个阶段
伴随着经济的发展，产业平台公司共经历三个发展阶段：
第一阶段，以区域的融资建设为主要特征，主要业务是土地一级开发，几乎没有经营性业务，平台公司承担部分土储中心职能，政企不分。
第二阶段，以区域开发为主要特征，以土地一二级联动开发为主要业务，以房地产开发、销售和租赁为主要盈利来源，同时开展政府项目代建、公用事业运营、物业管理等业务。
第三阶段，以区域开发与运营为主要特征，以产城融合为方向，依托于产业地产，开展产业招商、资产运营、企业孵化、企业增值服务和公用事业管理等。
目前，大部分产业平台公司处于第二个阶段，以区域开发为主要特征，通过开展土地一二级联动开发，房产销售和租赁、政府项目代建等为主，同时开展供水、污水处理、供热、市政养护等市政服务。
对于一些发展较为滞后的产业平台公司，其基本形态是政府的融资平台公司，主要收入来源于土地整理后的土地出让金返还。该类平台承担政府的基础设施投融资职能，同时兼顾土地储备中心的职能，管理模式上通常是管委会与平台公司两位一体，合署办公，政企不分。当然，对于某些县区设立的平台公司，仅仅承担着政府的土地整理开发、基础设施建设等业务，甚至有些公司属于空壳公司，仍旧承担着政府融资职能，这类平台公司处在最低发展阶段。对于现有的产业平台公司，其所处的发展阶段和自身实力决定它的发展模式。目前，产业平台公司的设立和运作管理模式不尽一致。
三、产业平台公司的价值与困境
产业平台公司为区域的开发建设和产业发展做出重要贡献。主要有以下三个方面：
▌一、将土地资源转化为政府开发资本
平台公司通过有效的运作，把土地资源转化为区域开发建设的资本，有效提高了土地资源的整合利用效率，加快了开发建设进度。
▌二、有效利用社会资本
平台公司承担政府投资项目融资功能，以市场化的融资方式向银行等市场主体筹资，融入大量的社会资本，有效破解了园区开发建设的资金瓶颈。
▌三、推动区域产业发展
平台公司通过基础设施与空间载体的开发，营造了良好的产业配套环境。部分平台公司承担了创业孵化、重大产业项目投资、金融服务等功能，成为区域产业发展的助推器。
但是，由于市场和政府关系没有厘清，区域平台从出生起就存在制度缺陷，发展过程中累积诸多问题。主要有以下三个方面:
▌一、体制机制不完善
缺乏有效的人才激励机制，尚未形成市场化的考核和分配机制，不能有效激发人才的创造活力，平台公司的体制机制变革势在必行。
▌二、战略定位不清晰
以公司制形式出现，却不按市场规则行事而由政府主导，其职能随着政府需要而变化，没有清晰的定位和经营自主权，充当政府的融资工具，融到资后由政府决定资金用途。在业务运作上，平台公司依靠垄断性资源粗放发展，缺乏市场化业务板块，且未建立起市场化、专业化的运作机制,面对市场的抗风险能力较差。
▌三、专业化程度低
平台公司承担了开发建设、投融资等庞杂的职能，但专业性的人才队伍缺乏、专业化的运作能力不足，导致部分业务开展受限，对园区产业发展的支撑依然不足。
四、产业平台公司的创新发展迫在眉睫
为应对不断积聚的地方债务风险，国务院先后发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发43号文)、《地方政府性存量债务清理处置办法》(征求意见稿)，明确规定“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”、“在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司。”这意味着平台公司过去的投融资模式将不可持续，过去与地方政府相互兜底、政企连体而导致其角色和定位不清的事实也亟待转变。在新形势下，平台公司将加速质变转型，主要有两个方面:
▌一、平台公司核心功能的创新
平台公司本质上是市场化经营性企业，过去是承担了政府投融资职能，以后将不再担负政府的投融资职能，未来在理清政企关系、规范政府行为的前提下，将不断改善内部治理机制，实行市场化运作。具体来看，平台公司经营性项目将剥离，加快向独立市场主体转型;难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目将清算退出，由政府接盘发行债券融资;可以吸引社会资本参与的公益性项目，将更多采用PPP形式，吸引社会资本、社会力量参与园区开发建设。
▌二、平台公司筹资模式的创新
随着对土地约束的加强、对税收等优惠政策的清理，过去依靠土地转化模式的筹资手段已不复存在，依靠财政拨款作为履行招商引资优惠政策的窗口功能也不可续。在融资平台负债高企的形势下，平台公司的筹资模式需要更加多元化、市场化，更多借助社会资本的力量，通过探索多种合作模式，让社会资本充分参与区域的开发建设。
新一轮改革意味着，无论是区域基础设施，还是区域发展运营服务，政府的投资能力都将会被剥离或者被削弱同时，随着政府与社会资本合营(PPP模式)的日渐兴起，未来转型为市场化主体的平台公司可能迎来新的发展机遇。
五、产业平台公司的创新发展路径
在百年未有之大变局时代，产业平台公司迫切需要顺势而为，自我改变、颠覆创新。产业平台公司转型核心是全面拥抱以新思想、新业态、新商业模式的新经济，全面转变经营哲学、理念和技术。主要创新发展路径有五个:
▌一、从单一开发创新发展为多元化的综合开发
从过去单一的产业空间，向功能集成化的产城空间融合转型，在集聚研发、设计、生产、服务等产业资源的同时，需要融入更多的商务、休闲、社交等生活资源。为此平台公司也需要从产业空间开发商向产城融合发展综合投资商转型。未来，平台公司需要组织社会资源，通过PPP、战略合作等模式，围绕主题产业园、产城综合体等概念，以运作产业地产的业务逻辑，集约化运作土地一级开发、基础设施建设、商住地产开发、园区运营等业务，实现片区综合开发，推动产城融合发展。
▌二、从政府功能性开发主体创新发展为市场化的建设管理现代企业
多数平台公司长期承担区域内土地前期开发、基础设施与公共服务设施建设等工作，积累了大量工程项目管理经验和专业技术管理人才，具备了向市场化、专业化的产业开发建设管理服务商转型的基础。此类平台公司未来可以围绕政府意图，按照市场化流程，以规范的委托代建模式为主，主动参与到园区市政道路、轨道交通、污水垃圾处理、供水、供热、保障房建设、医疗、文化旅游等基础设施和公用事业领域项目的建设和运营，提升园区的城市功能。
▌三、从纯产业开发创新发展为专业化的产业投资等赋能服务主体
通常开发建设较为成熟的园区，其平台公司的业务多从基建领域延伸到了产业投资服务领域。但是过去平台公司往往是代表政府进行股权投资或参与建立政府性产业基金，平台公司参与产业发展的模式较为被动。对于创新创业氛围较为活跃的区域，平台公司在具备一定的产业资源和金融资源的基础上，可以向专业化的科技金融资源整合商和产业投资商转型，实现产融协同发展。此类平台公司的转型，一方面需要联合社会力量完善园区产业服务体系，另一方面需要通过合资合作或自主运作等方式丰富园区科技金融要素供给，推动地区营造创业创新生态环境。
▌四、从产业资源割裂创新发展为聚集化的产业资源整合运营枢纽
不少区域产业平台公司在发展过程中，由于政府的扶持或企业对于增强自身造血能力的考虑，会在原有主业基础上进行多元化拓展，集聚了大量经营性业务资源，如公用事业资源、产业资源等，形成规模庞大的业务体系。这类平台公司可以凭借其资源优势，向城市运营商转型，通过设立专业化的子公司群的形式，涉足区域土地开发、公用事业、地产开发、科技金融、产业投资、实业经营等领域，优化、整合各业务板块资源，发挥规模协同效应，盘活区域可经营性资源和有效资产，为区域产业发展提供综合服务。
▌五、从低效率的管理体制创新发展为高效率、科学化的国资公司
过去区域国有资产管理体制普遍不健全，政府部门的越位和国资监管机构的缺位现象并存，区域国有资本管理混乱、运营效率不高，使得区域产业平台公司实质上承担了部分国资监管的职能。随着国企改革步入深水区，深层次改革的核心在于能否实现从“管资产”向“管资本”的转变，优化国资监管机构的履职方式，探索国有资本授权经营体制。
在政策规范的驱动下，部分实体业务不强但具备一定国资管理经验的平台公司可以转型为国有资本投资运营公司，建立起“国资监管部门-国有资本投资运营公司-专业化业务子集团”的三层国资管理架构。国资监管机构以出资关系为纽带，通过法律手段和市场手段对国有资本投资运营公司实施监督管理。国有资本投资运营公司重点通过股权运营、资本运作、价值管理等方式，推动国有资本由实物形态的企业向价值形态的资本转变，提升区域国有资本运营效率。
作者：杨东
编辑：杨东
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